Ndongo Samba Sylla, Économiste, International Development Economics Associates (IDEAs)
&
Mahamadou Lamine Sagna, Enseignant-Chercheur, Worcester Polytechnic Institute, USA. Auteur de « Monnaie et Sociétés », 2001
Dans notre précédent article intitulé Sortir du script colonial, nous plaidions pour une rupture
avec la finance coloniale et proposions une finance fonctionnelle, orientée vers les besoins de
développement et le bien-être collectif. Le présent texte prolonge cette réflexion en analysant
une réalité innommée du Plan de redressement : la crise de dette que nous vivons.
…..
D’après les projections du FMI, le Sénégal devrait enregistrer cette année un taux de croissance
du PIB de 8,4 %. Ce qui constitue la meilleure performance du pays depuis au moins 45 ans et
également la troisième meilleure performance au monde pour cette année. Comment se fait-il
donc qu’un pays censé être en plein boom doive se résoudre à un plan de redressement ? Inutile
de chercher loin : le Sénégal est dans une situation de crise de la dette, la plus grave de son
histoire. C’est la loi de finances rectificative 2025 qui permet de s’en rendre compte.
Les recettes internes sont estimées à 4382 milliards de francs CFA. Un chiffre à comparer avec
le service de la dette publique totale, c’est-à-dire les flux de remboursements attendus cette
année : 4441 milliards de francs CFA dont 3384 milliards au titre du principal
(« amortissements ») et 1057 milliards au titre des intérêts. En d’autres termes, en 2025, les
recettes internes attendues sont du même ordre de grandeur que le remboursement prévu des
dettes en CFA et en devises du gouvernement sénégalais.
Bien entendu, les recettes internes ne permettent pas de faire face aux paiements dus. En
pratique, le principal doit être emprunté à nouveau en vue de « faire rouler » la dette. La
mauvaise nouvelle est que le service de la dette devrait continuer à peser très lourd dans les
finances publiques durant ces prochaines années en raison notamment, mais pas seulement, des
« dettes cachées » révélées par la Cour des comptes.
L’annonce de ces « dettes cachées » a conduit à des dégradations successives de la note
souveraine du Sénégal qui ont compromis pour le moment l’accès du gouvernement aux
marchés internationaux des capitaux et rendu les créanciers multilatéraux plus frileux. Quant
aux financements pouvant être obtenus sur le marché financier de l’UEMOA, ils ont
généralement des échéances courtes, sont relativement onéreux et ne permettent en principe de
rembourser que la dette en monnaie franc CFA (un peu moins de 30 % de la dette totale du
gouvernement selon le dernier Document de programmation budgétaire et économique
pluriannuelle).
De manière surprenante, le Plan de redressement a été silencieux sur cette question. Or les
objectifs retenus, par exemple atteindre un déficit public de 3 % en 2027, sont tributaires de la
manière dont cette crise de la dette, jamais nommée comme telle, va être gérée.
À notre avis, le Sénégal n’a pas la capacité objective de rembourser les dettes dues, notamment
celles en monnaies étrangères, sans porter un coup fatal à son développement économique et
au bien-être chancelant des populations. Un fait ignoré, voire occulté, par ceux qui soutiennent
que le gouvernement actuel doit assumer ses obligations financières extérieures au nom de la
« continuité de l’État » et de la nécessité de préserver la « signature » internationale du pays.
La dette publique extérieure du Sénégal (1980-2024)
Pour se rendre compte de la gravité de la situation actuelle, un détour historique s’impose. Nous
allons nous concentrer sur la dette extérieure du Sénégal, celle payable en monnaies étrangères.
Car, en principe, la dette en monnaie nationale pose moins de problèmes. Dans un pays normal,
la Banque centrale devrait toujours faire en sorte que les intérêts qui pèsent sur la dette du
gouvernement en monnaie nationale soient soutenables pour les finances publiques. Si elle ne
le fait pas, le gouvernement n’a qu’à se plaindre à lui-même : il a fait le choix politique
d’enrichir les créanciers plus que de raison. Soulignons aussi qu’un gouvernement ne devrait
pas, en principe, faire défaut sur les dettes qu’il a émises dans sa propre monnaie parce que cela
pourrait fragiliser le système financier domestique et, indirectement, les épargnants. Pour
autant, cela ne revient pas à cautionner le remboursement de dettes contractées illégalement
auprès du système bancaire domestique.
Le concept de « dette publique extérieure » employé ici renvoie aux dettes publiques dues à des
créanciers étrangers et à celles qui ont reçu une garantie publique. Les données utilisées
proviennent de la base de données en ligne de la Banque mondiale sur la dette internationale.
Entre 1980 et 2000, la dette publique extérieure du Sénégal est passée de 1,1 milliard de dollars
à 3,2 milliards de dollars, soit de 25,1 % à 54,2 % du revenu national brut (RNB). Autrement
dit, l’endettement extérieur a continué d’augmenter plus rapidement que la croissance
économique durant ces deux décennies d’ajustement structurel. L’austérité imposée au Sénégal
aura tout au plus permis au pays de rembourser sa dette extérieure via de nouveaux prêts
octroyés en contrepartie de conditionnalités qui ont anémié son dynamisme économique.
En 2006, avec les annulations de dette permises par l’initiative pays pauvres très endettés
(PPTE) et l’initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM), la dette extérieure du
Sénégal est retombée à 1,6 milliard de dollars, soit 14,1 % du RNB. Fin 2011, quelques mois
avant le départ d’Abdoulaye Wade du pouvoir, la dette publique extérieure s’était établie à 3,6
milliards de dollars, soit 20,6 % du RNB.
Sous Macky Sall, de 2012 à 2023, la dette publique extérieure a été multipliée par quatre,
passant de 4,2 à 16,9 milliards de dollars. Cette augmentation spectaculaire de l’endettement
extérieur a été observée dans nombre de pays africains sur la même période. Les banques
centrales des pays du Nord ont répondu à la crise financière internationale de 2008 en mettant
en place des politiques monétaires non conventionnelles, notamment des politiques de taux
d’intérêt nuls. Ceci a créé un contexte de liquidités abondantes qui ont été en partie investies
dans les pays du Sud offrant des rendements (taux d’intérêt) élevés. Dans cette atmosphère
euphorique, où la croissance économique était de nouveau au rendez-vous, stimulée notamment
par le boom des matières premières, beaucoup de pays africains, à l’instar du Sénégal, ont
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massivement émis des eurobonds (des obligations libellées en devises fortes). C’étaient les
jours heureux des plans d’« émergence » : Africa rising !
La manufacture de l’insolvabilité extérieure : dettes en devises et exportations en berne
Pour des raisons structurelles, cette dynamique d’endettement frénétique devait tôt ou tard
ralentir ou s’arrêter. Les indicateurs de solvabilité des pays africains avaient commencé à se
détériorer bien avant que la pandémie de covid-19 ne mette fin à l’ère de l’« émergence ». La
Zambie, pays riche en cuivre, a été le premier pays à faire défaut en novembre 2020, soit 14 ans
seulement après une annulation importante de sa dette publique extérieure, passée de 129 % à
7,4 % du RNB entre 2000 et 2006. Tout comme le Sri Lanka, l’Équateur et l’Argentine, des
pays africains tels que le Ghana, le Kenya et l’Éthiopie ont, entretemps, fait défaut et/ou sollicité
le FMI pour une restructuration de leurs dettes.
Ces pays africains englués dans une crise d’endettement ont tous émis des dettes auprès de
créanciers privés. Tout le contraire, par exemple, de l’Algérie et du Botswana, pays qui ont une
grande indépendance financière du fait de leur contrôle sur leurs ressources naturelles. Peu donc
leur importe l’opinion des agences notant la qualité de la « signature » des gouvernements !
S’endetter en monnaie étrangère et sur la base du droit de pays étrangers, c’est éroder sa
souveraineté monétaire et politique, comme le souligne Katharina Pistor, professeure de droit à
Columbia, dans un article qui soutient que la souveraineté monétaire est aussi, voire plus,
importante que la souveraineté territoriale au XXIᵉ siècle.
Le « péché » de beaucoup de pays africains a été de contracter des dettes en devises (et aussi
d’attirer des investissements directs étrangers) et de les mobiliser dans des projets qui ne
génèrent que des recettes en monnaie nationale au lieu de recettes en devises pouvant faciliter
leur remboursement ou, du moins, garantir une stabilité financière extérieure. Leurs conseillers
économiques mainstream disaient généralement que ces dettes étaient « soutenables » car elles
étaient « productives », orientées vers des projets d’infrastructures qui, selon eux, allaient
durablement booster la croissance économique.
Le problème est que la dette en monnaie nationale obéit à une dynamique différente de celle en
monnaie étrangère. Tant que la banque centrale maintient des taux d’intérêt inférieurs à la
croissance du PIB nominal, la dette en monnaie nationale peut être soutenable. Par contre, les
pays du Sud n’ont aucun contrôle sur les coûts et les conditions de refinancement des dettes en
monnaie étrangère qu’ils émettent. Ceux-ci sont fortement influencés par la politique monétaire
de la Federal Reserve, la Banque centrale américaine, laquelle n’est concernée principalement
que par la conjoncture économique des États-Unis. La solvabilité extérieure des pays du Sud
ne dépend pas de prime abord de la croissance économique, mais ultimement de la capacité à
générer des revenus extérieurs (des recettes d’exportation en particulier), laquelle influence les
possibilités de refinancement sur les marchés internationaux de capitaux.
Le Ghana, la Zambie, le Kenya et l’Éthiopie ont tous vu une dégradation rapide de leur
solvabilité extérieure entre 2012 et 2023. En pourcentage des exportations, le stock de dette
publique extérieure est passé de 77,6 % à 279,5 % (Kenya), de 165,6 % à 291,9 % (Éthiopie,
401,4 % en 2020), de 47,7 % à 109 % (Ghana), de 33 % à 133,6 % (Zambie, 175 % en 2020).
Dans le cas du Sénégal, la dette publique extérieure rapportée aux exportations est passée de
99,4 % à 230,8 % entre 2012 et 2023. Autrement dit, sur cette période, l’endettement public
extérieur a augmenté deux fois plus rapidement que les exportations. Le ratio entre le service
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de la dette publique extérieure et les exportations montre la même tendance : il est passé de 5,4
% à 17,6 %. En d’autres termes, par rapport à 2012, les paiements annuels associés à la dette
extérieure représentaient en 2023 une proportion des recettes d’exportation trois fois plus
importante.
La dégradation de la solvabilité extérieure du Sénégal est cependant beaucoup plus grave que
ces statistiques ne le suggèrent. Il y a à cela trois raisons :
- Le Sénégal a des déficits extérieurs chroniques depuis six décennies. Ce qui veut dire
que ses exportations (7 milliards de dollars en 2023) sont ordinairement inférieures à
ses importations (14,9 milliards de dollars en 2023). - Une part significative des recettes d’exportations ne rapportent pas nécessairement de
devises. C’est le cas d’une partie du commerce avec les pays de la zone UEMOA,
comme le Mali, notre premier partenaire commercial, qui importe plus de chez nous que
les pays de l’Union européenne pris ensemble. - Une proportion importante des recettes d’exportation ne peut être mobilisée pour
financer des importations. Par exemple, des milliards de dollars que l’exploitation du
pétrole va générer, le gouvernement anticipe seulement 378 millions de dollars (227
milliards de FCFA) de recettes budgétaires sur la période 2026-2028. L’enseignement
principal ici est que les recettes d’exportation ne peuvent être interprétées comme un
indicateur de la capacité nationale à importer, voire à payer la dette extérieure, dans le
cas des pays qui n’ont pas de contrôle sur leurs secteurs extractifs.
« Émergence » ou endettement tous azimuts ?
Ainsi, avant l’annonce des « dettes cachées », la situation de la dette extérieure du Sénégal était
déjà très préoccupante. L’« émergence » tant vantée aura stimulé un rythme d’endettement sans
précédent dans l’histoire du pays et parmi les plus soutenus en Afrique et dans le reste des pays
en développement. En effet, entre 2012 et 2023, le ratio dette extérieure publique sur RNB,
« dettes cachées » non prises en compte, a augmenté de 32,6 points. Seuls trois pays africains
ont connu une augmentation plus importante de ce ratio sur cette période. Le résultat est que le
Sénégal devra assurer un service de la dette publique extérieure de 14,5 milliards de dollars
(environ 8700 milliards de francs CFA) de 2024 à 2029, « dettes cachées » omises. Soulignons
que le duo Faye-Sonko, durant les trois premières années de leur règne (2024-2026), aura à
payer un service de la dette publique extérieure (7,75 milliards de dollars, « dettes cachées »
omises) supérieur à celui qu’a encouru le régime de Macky Sall sur toute la période 2012-2023.
Un autre enseignement significatif est que le Mozambique est le seul pays africain qui ait
« damé le pion » au Sénégal en matière d’endettement extérieur entre 2012 et 2023 :
- Sur cette période, en termes d’augmentation du ratio stock de dette extérieure
totale/RNB, le Sénégal occupe la deuxième place parmi plus de 120 pays couverts par
la Banque mondiale, incluant la Chine, le Brésil, l’Inde, etc. Il est devancé par le
Mozambique. La dette extérieure totale inclut la dette publique et la dette privée non
garantie par le gouvernement. Cette dernière est généralement opaque et cache parfois
des pratiques comptables d’évasion fiscale et des fraudes de toutes sortes. - Entre 2020 et 2023, sur plus de 120 pays, seuls 8 ont observé une augmentation de la
dette extérieure privée non garantie supérieure à 5 milliards de dollars. Le Sénégal en
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fait partie avec 8,4 milliards de dollars. Rapporté au RNB 2023 du Sénégal, ce chiffre
le place devant les six autres et derrière le Mozambique.
Comme le Sénégal, le Mozambique a reçu d’importants flux d’investissements étrangers dans
le secteur des hydrocarbures. Le Mozambique est aussi en train de payer un lourd tribut
économique et social depuis qu’un scandale de « dettes cachées » a été révélé au grand public.
En d’autres termes, au classement des pays qui ont connu le rythme d’endettement extérieur le
plus effréné en Afrique et dans le reste du Sud global sur la période 2012-2023, on trouve deux
pays en proie à des « dettes cachées ». Simple coïncidence ?
Enfin, notons que les financements extérieurs importants obtenus par le Sénégal sous Macky
Sall ont augmenté beaucoup plus rapidement que les exportations. Par exemple, le ratio entre
le stock de dette extérieure totale et les exportations a cru de 376,5 points (de 168,9 % à 545,4
%) entre 2012 et 2023, l’évolution la plus importante constatée pour le groupe de pays couverts
par la Banque mondiale. Cette dégradation de la solvabilité extérieure a exacerbé la
vulnérabilité financière du pays qui aura beaucoup de mal à sortir de la chaîne de Ponzi (suul
bukki sulli bukki) dans laquelle il s’est empêtré.
Que tout ceci ait échappé au FMI est sans doute un mystère. Certes, il est toujours difficile de
prédire avec exactitude de quoi demain sera fait. Mais, dans le cas d’espèce, cette excuse ne
peut être invoquée car le FMI est « coutumier des faits ». Une étude récente du Finance for
Development Lab a passé en revue 605 « analyses de la viabilité de la dette » conduites par le
FMI entre 2013 et 2024 et qui concernent les pays à faible revenu. Celle-ci conclut ainsi : le
FMI tend à « sous-estimer l’accumulation de dettes et à surestimer la croissance du PIB réel »
et a souvent « exagéré la capacité des pays à mettre en œuvre des consolidations budgétaires
[c’est-à-dire des programmes d’austérité] ».
En ayant mal évalué le risque associé à l’endettement du Sénégal et en continuant à accorder
des prêts au pays alors que sa dette souveraine était déjà insoutenable, le FMI a une lourde
responsabilité dans la crise que nous traversons. S’il avait proprement fait son travail, certaines
dettes insoutenables, voire illégitimes, auraient pu être évitées. Prétexter un « misreporting »
ne pourra pas dédouaner l’institution de Bretton Woods qui devra rendre des comptes au peuple
sénégalais.
L’exigence d’un audit citoyen de la dette
Ainsi qu’on pourra le constater, même sans « dettes cachées », la situation du Sénégal était (et
demeure) beaucoup plus inquiétante que celle des pays africains qui ont déjà fait défaut sur
certaines de leurs dettes extérieures. Au total, sur la période 2024-2028, le service de la dette
attendu sera au moins de l’ordre de 18 800 milliards de FCFA (environ 31 milliards de dollars,
le PIB du Sénégal en 2025 est estimé à moins de 35 milliards de dollars par le FMI), si l’on en
croit les chiffres issus des lois de finances rectificatives de 2024 et de 2025 et du Document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle daté de juin 2025.
Ces flux de paiement attendus pour les prochaines années sont tout simplement hors de portée
de l’économie sénégalaise. Le pays ne pourra pas dégager suffisamment de recettes
d’exportation dans un court laps de temps pour assurer le service de sa dette publique extérieure.
Le pourrait-il, miraculeusement, il mobiliserait alors son surplus économique non pour sa
transformation industrielle mais pour satisfaire les désidérata de ses créanciers.
Soyons clairs. La seule manière de rembourser cette dette « non cachée » serait de l’emprunter
à nouveau. Ce qui suppose au préalable un accord avec le FMI et la mise en œuvre des
conditionnalités drastiques qui vont l’accompagner. Mais est-il réaliste de vouloir payer
indéfiniment une dette en monnaie étrangère impayable ? C’est aujourd’hui l’une des questions
politiques principales qui se posent.
Le discours dominant chez les officiels sénégalais est que la dette du pays est « soutenable » :
au prix d’efforts sérieux (à consentir pour l’essentiel par les populations), il serait possible de
la réduire à des proportions plus raisonnables, surtout si le PIB est recalculé sur une nouvelle
base et revu à la hausse. Mais ce type de raisonnement essentiellement comptable et
antiéconomique repose sur des illusions dangereuses.
Penser que le Sénégal pourrait trouver « en interne » des financements qui permettraient de
payer toutes les dettes dues est une erreur d’analyse aux conséquences potentiellement
dramatiques. La dette en monnaie étrangère se paie en monnaie étrangère. Il est impossible que
les montants requis en devises puissent être trouvés « en interne ». Le Sénégal ne peut pas non
plus mobiliser à lui seul les réserves de change de la zone UEMOA pour ses besoins.
L’expérience de nombre de pays du Sud montre qu’un allègement significatif des niveaux
d’endettement en monnaie étrangère très élevés a rarement été atteint avec des programmes
d’austérité mais plutôt grâce à l’annulation ou à la répudiation d’une part importante du stock
de dette existant. Là où l’austérité s’est accompagnée d’une réduction du ratio dette publique
sur PIB, comme en Jamaïque, le développement économique a été sacrifié sur l’autel des
exigences des créanciers. Ce qui a entraîné un déclin des services publics et des pertes
colossales en matière de production et de création d’emplois.
Le gouvernement actuel devra donc faire un choix : privilégier les intérêts des créanciers ou
empêcher un déclin prononcé du bien-être des populations sénégalaises.
Nous pensons que les Sénégalais ne devraient pas subir les conséquences d’un endettement
illégal à certains égards et, de toute façon, insoutenable. Dans une logique démocratique, les
victimes potentielles et innocentes de décisions publiques devraient pouvoir avoir leur voix au
chapitre.
C’est pourquoi nous avons signé et appuyons la lettre ouverte portée par un ensemble
d’intellectuels et de mouvements progressistes appelant à la tenue d’un audit citoyen de la dette.
Nous avons une occasion historique de mettre le Sénégal sur la trajectoire d’un développement
fondé sur une authentique participation populaire. Ne pas saisir cette opportunité pourrait être
lourd de dangers : cela équivaudrait à hypothéquer l’avenir économique du pays en
l’assujettissant au « plébiscite » des créanciers.